Децентрализация или имитация?

    Успех каких-либо изменений и реформ в стране зависит от диалога власти и народа, который делегировал полномочия своим представителям. Отсутствие налаженной коммуникации всегда являлось источником проблем, из-за чего любая власть являлась ненавистной украинцам. Так называемая «пропасть» непонимания между простыми гражданами и властью провоцирует у людей желание поменять действующих представителей, а не заставить их проводить реформы и доводить их до логического завершения.

Одним из важных обязательств, которые взяла на себя действующая власть, является проведение реформы децентрализации власти. Одной из составляющих воплощения данной реформы в жизнь является внесение изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти. 31 августа Верховная Рада Украины приняла в первом чтении предложенный Президентом проект изменений, который предполагает существенные изменения в системе местного самоуправления.

Однако в обществе нет однозначного мнения относительно внедряемой в стране административно-территориальной реформы и большинство граждан не понимает ее сути. Так, согласно данным, полученным в результате исследования «Международного республиканского института», суть реформы понимают лишь 12% украинцев.

Непонимание усугубляется тем фактом, что субъектами украинской политики зачастую вокруг реформы нарочно создаются и раздуваются несуществующие проблемы, которые становятся элементами политического пиара перед предстоящими местными выборами. Однако это не означает, что в предложенных конституционных изменениях не существует рисков. В связи с информационной перенасыщенностью, у людей пропадает любое желание понять основные положения предложенной реформы.

     Наглядным примером являются трагические события под Верховной Радой, вследствие которых погибли трое правоохранителей. В погоне за рейтингом, партии захотели вернуть доверие граждан громкими лозунгами про «зраду», однако, того не подозревая, сами стали ее участниками. То есть те, кто больше всех кричал о поддержке кремлевских интересов, тот и сыграл на руку Москве, дестабилизируя ситуацию, как под стенами, так и внутри здания парламента.

Стоит отметить, что процесс децентрализации был начат до того, как в повестке дня парламента были предложены изменения в Конституцию Украины. Так, 14 июня 2014 года был принят законопроект о добровольном объединении территориальных общин. Данный процесс уже успешно реализовывается во многих регионах и объединение общин должно быть завершено до 2017 года. Также, были внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, благодаря чему в некоторых регионах было передано до 30% бюджетных средств на места. Однако для того, чтобы провести децентрализацию в полном объеме, необходимо принятие и конституционных изменений.

Инициаторы и исполнители реформы децентрализации не проводят в достаточной мере необходимой информационной кампании по разъяснению сущности изменений. Что весьма странно. Во-первых, таким образом можно присвоить заслуги о положительных изменениях в стране. С помощью так называемого «ликбеза» найти 300 голосов в Раде президентской фракции будет намного проще, так как проголосовав, депутаты смогут похвастаться перед избирателями в содействии реформаторским законам. Во-вторых, не быть обвиненным в торможении реформы.

Для того чтобы реформа была комплексной и понятной, до момента второго чтения в парламенте нужно еще будет принять ряд законов, которые будут регламентировать работу префектов и органов местного самоуправления. Например, полномочия префекта не окончательны, потому необходим закон об исполнительной власти. На данный момент в парламент еще не поступало соответствующих законодательных инициатив. По мнению Председателя Верховной Рады «очень важно разработать эти законы, совместно в пакете с Конституцией урегулировать все, что необходимо, и голосовать эти изменения в целом».

Но все же стоит разобраться: несет ли предложенная реформа децентрализации определенные угрозы?

Исполнительная власть. Плюсы и минусы префектов.

Введение института префектов является чуть ли не одной из основных «страшилок» нововведений в Конституцию. Основной аргумент запугивания - это то, что они смогут блокировать решения местных советов.

Согласно законопроекту, исполнительную власть в районах и областях будут осуществлять префекты, которые будут представлять Президента и правительство. Ротация префектов будет происходить каждые 3 года. Так, согласно ст.118 проекта закона, «Префект при осуществлении своих полномочий несет ответственность перед Президентом Украины, подотчетен и подконтролен Кабинету Министров Украины».

Есть две точки зрения. По мнению противников введения префектуры, новые представители исполнительной власти будут только усиливать президентскую вертикаль, и что это никакая не децентрализация. Это своего рода «соглядатаи», назначенные Президентом по представлению Кабинета Министров. Действительно, есть такая угроза злоупотребления властью, так как они могут приостанавливать действие любого решения местного совета и поддерживать ходатайство о смещении любого ответственного лица. Однако до второго чтения относительно изменений в КУ должен быть разработан законопроект о регулировании деятельности префектов, который будет уточнять их полномочия.

Так, по мнению народного депутата Украины Руслана Сидоровича, в Украине предлагается не польская, а французская модель децентрализации. «Модель децентрализации, которая предлагается в Украине отнюдь не польская (как это утверждал Президент), а базируется на французской модели. Это не к вопросу, какую модель следует внедрять у нас, а к тому, что людям следует доносить достоверную информацию. Французская модель, взятая у нас за основу, получила некоторые "улучшения", которые противоречат самой философии французской модели децентрализации. В частности, речь идет о праве префекта останавливать действие решений местных советов. Принцип свободного администрирования территорий, который и стал базой французской децентрализации 1982 года, категорически отрицает такое право префекта, оставляя ему лишь один способ реагирования - обжалование решения местного совета в суд, как к третьей ветви власти », - утверждает нардеп.

Сторонники введения данного института считают, что это незаангажированный орган, который будет приостанавливать неконституционные решения местных органов самоуправления. Например, это может быть блокировка решений, которые нарушают территориальную целостность и безопасность граждан. Это механизм, который будет препятствовать автономизму регионов. Например, если сравнивать с польскими воеводами, которые имеют право отменить незаконное решение, то префекты лишь приостанавливают и в судебном порядке доказывают его незаконность.

     По мнению Директора Института развития территорий Юрия Ганущака, в представленном проекте изменений в Конституцию впервые президент не расширяет, а существенно сужает свои полномочия. В частности, способ назначения и сфера деятельности префекта четко прописываются, а для маневров президента и правительства не остается много места. «Сейчас он ограничивает не только в пользу местного самоуправления, а в пользу того, что называется «четкие правила игры». Если эта реформа «пойдет», то она позволит решить огромный пласт проблем, начиная с коррупции. И это я еще не говорю об освобождении энергии местного самоуправления», - говорит он

Особый статус

Данный вопрос был одним из камней преткновения во время голосования за проект закона относительно изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти. Критики утверждают, что изменения предусматривают особый статус для Донбасса. Хотя, на самом деле, никакого особого статуса для отдельных регионов Луганской и Донецкой областей предложенные изменения не предусматривают. Особенности местного самоуправления в этих регионах ничем не будут отличаться от особенностей в других областях.

В связи с угрозами национальной безопасности, префект должен иметь другие инструменты влияния на местную власть. Это и есть особенностями самоуправления.

Однако, однозначно остается риск в положении, что особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом. Для принятие такого законопроекта не понадобится конституционного большинства в 300 голосов, хватит квалифицированного большинства в 225. Угроза заключается в том, что неизвестно кто будет контролировать большинство в парламенте через 5 или 10 лет и какой законодательный акт они захотят принять. То есть теоретически угроза принятия «отдельного закона», который будет принят не в интересах страны, остается. Поэтому в данном вопросе Верховная Рада должна быть мудрой, чтобы избежать потенциальных рисков.

Возможна ли децентрализация без изменений в Конституцию?

     Аргумент за – это то, что для соблюдения Европейской хартии местного самоуправления нужны гарантии. Эти гарантии должны быть закреплены в Конституции. Для соблюдения европейских стандартов местного самоуправления, не обойтись без соблюдения принципов Европейской хартии, поэтому и необходимы соответствующие изменения в Конституцию. Такими принципами являются: принцип субсидиарности (решение конкретных проблем на ближайшей к повседневным нуждам людей ступени власти), децентрализации, финансовой независимости.

Стоит отметить, что Украина ратифицировала Хартию еще в 1997 году, однако с того момента реальных шагов для того, чтобы передать полноценные полномочия и ресурсы на места, так и не было сделано.

    Без изменений в Конституцию возможна лишь частичная децентрализация, например бюджетная, которая в Украине уже реализовывается. А изменения в административно-территориальном устройстве требуют соответствующей конституционной базы. Например, нынешние административно-территориальные единицы (село, область) поставлены в один ряд. Поэтому для реализации предложенной концепции изменения необходимы.

     Итак, можно сказать, что взятый курс на децентрализацию однозначно играет важную роль в развитии местного самоуправления. Объединение территориальных общин и финансовая децентрализация являются позитивным началом реформы. Но существует ряд негативных нюансов и угроз, которые необходимо устранить на законодательном уровне перед голосованием за изменения в Конституцию во втором чтении. И с наилучшей стороны покажет себя та политическая сила, которая будет не блокировать трибуну парламента, а предложит конструктивные решения в виде соответствующих поправок.

Журналистами ИА «Грушевского 5» была предпринята попытка лично узнать о результатах воплощения реформы у профильного министра регионального развития Геннадия Зубко и на себе убедиться о желании представителей исполнительной власти идти на диалог для разъяснения реформы. Однако, встреча неоднократно откладывалась и в итоге так и не состоялась. Это говорит о том, что проблема нынешней власти заключается в нежелании объяснять ход реформ, даже если они имеют позитивный результат.

Автор: Антон Баскаков,
журналист "Грушевского,5"

Оставьте первый комментарий