Национальные особенности борьбы с коррупцией

Национальные особенности борьбы с коррупцией

Финансовая прозрачность чиновников, появление которой, несмотря на технические проблемы, все же обещают украинцам с внедрением системы электронного декларирования, может оказаться очередной несбыточной мечтой. И в этот раз виновными будут не «любі друзі», а члены семьи декларанта. Из-за путаницы в терминологии, к которой приложили руку в НАПК, «правильные» коррупционеры таки смогут скрыть приобретенные активы.

Первое впечатление обманчиво

Одним из основных элементов обеспечения финансового контроля за чиновниками, определенного Законом о предотвращении коррупции, является подача деклараций. В них, в частности, должна быть внесена информация об объектах недвижимости и незавершенного строительства, ценном движимом имуществе, ценных бумагах, других корпоративных правах, денежных и нематериальных активах (например, интеллектуальных правах), принадлежащих как субъекту декларирования, так и членам его семьи.

И если с самоидентификацией субъекта декларирования все понятно, то определение круга членов его семьи (а собственно, именно посредством родителей, детей и других родственников большинство коррупционеров и скрывает приобретенное имущество) будет в ближайшее время основной проблемой: кого в декларации указывать, а кого ─ нет.

Закон о предотвращении коррупции безусловно содержит понятие «члены семьи». В соответствии с ним (статья 1), ─ это «лица, состоящие в браке, а также их дети, в том числе совершеннолетние, родители, лица, находящиеся под опекой и попечительством, другие лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности (кроме лиц, взаимные права и обязанности которых не имеют характера семейных), в том числе лица, которые совместно проживают, но не состоят в браке».

И если с самоидентификацией субъекта декларирования все понятно, то определение круга членов его семьи будет в ближайшее время основной проблемой: кого в декларации указывать, а кого ─ нет

Простым, понятным и (что не менее важно) справедливым это понятие может показаться лишь на первый взгляд: в декларации необходимо указывать супругов, всех указанных родственников, а также лиц, проживающих совместно и отвечающих другим признакам семьи, пусть эти отношения официально и не оформлены. Кстати, именно из этой позиции и исходят сегодня юристы. Так же посчитали 48 народных депутатов, которые 30 декабря 2015 года внесли конституционное представление относительно соответствия Конституции отдельных положений закона, настаивая, что необходимость раскрытия информации по этому кругу лиц нарушает их права.

Впрочем, на практике, если положение закона можно истолковать в свою пользу, именно так это и будет сделано. Определенное беспокойство вызывает лишь тот факт, что толковать в сторону, противоположную прозрачности, решило Национальное агентство по предупреждению коррупции, которое 11 августа 2016 года приняло распоряжение №3 «О разъяснении по применению отдельных положений Закона Украины «О предотвращении коррупции» касательно мер финансового контроля».

Комфортное сужение

Отвечая на вопрос, кто относится к членам семьи субъекта декларирования, НАПК определило две группы (разделив их фактически на до и после слов «а также» в законодательном определении):

1) лицо, состоящее в браке с субъектом декларирования (супруг/супруга), независимо от их совместного проживания. Это означает, что членом семьи субъекта декларирования является его супруг/супруга, если брак между ними официально не расторгнут (даже если лица совместно не проживают, не связанные общим бытом и т.д.);

2) в случае наличия совокупности таких признаков как совместное проживание, связанность общим бытом и наличие взаимных прав и обязанностей (кроме лиц, взаимные права и обязанности которых не имеют характера семейных) с субъектом декларирования, членами его семьи являются также его:

  • дети, в том числе совершеннолетние;
  • родители, лица, находящиеся под опекой и попечительством;
  • любые другие лица, в том числе лица, которые совместно проживают с субъектом декларирования, но не находятся с ним в браке.

Все остальные лица, по мнению НАПК, при отсутствии хотя бы одного из указанных признаков для целей декларирования не считаются членами семьи субъекта декларирования (например, лица, при отсутствии указанных признаков совместно арендуют (пользуются) жильем, проживая в одной квартире, комнате в общежитии, гостинице и т.д.).

Как ни странно, но такое сужающее толкование, учитывая конструкцию нормы, формально является тоже правильным. Вместе с тем, оно сводит на нет смысл e-декларирования! Ведь в таком случае достаточно, например, записать все «теневые» активы на совершеннолетнего ребенка, который, конечно, не проживает вместе с родителями.

Семьи бывают разными

Но далеко не все знают, что содержание термина «член семьи» зависит от отрасли законодательства, в которой он применяется. На это обратил внимание в далеком 1999 году Конституционный Суд Украины в решении №5-рп/99, даже назвав такое отличие объективным.

Базовое понятие «семья» определено в Семейном кодексе. Его статья 3 предоставляет три главных признака: 1) совместное проживание, 2) связанность бытом и 3) наличие взаимных прав и обязанностей. Впрочем, семья остается семьей в случаях, когда дети живут отдельно от родителей, а также если по уважительным причинам (учеба, работа, лечение, необходимость ухода за родителями, детьми) супруги не проживают совместно. Семья, как таковая, признается государством на основании брака, кровного родства, усыновления и других обстоятельств, не запрещенных законом и таких, которые не противоречат моральным основам общества.

И рассматривая в 1999 году вопрос, кого именно считать членами семьи военнослужащего или милиционера в контексте пользования льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг, Конституционный Суд несколько отошел от определения «традиционного» понимания семьи, фактически поставив на первое место признак совместного проживания.

Ситуацию можно исправить только очередным изменением закона или новым обращением в Конституционный Суд. На то и другое необходимо время, которое государство фактически дарит коррупционерам, чтобы те «уладили» свои дела

Именно поэтому формальное прочтение нормы без учитывания идеи, которая изначально закладывалась в нее, по сути является неправильным. И лишнее подтверждение этому ─ упомянутое выше прошлогоднее конституционное представление нардепов, которые очевидно пытались противодействовать расширительному толкованию нормы.

Вторым аргументом, свидетельствующим об ошибочности позиции Назка, может стать понимание, откуда и почему взялись слова «а также».

Предыдущий действующему Закон об основах предотвращения и противодействия коррупции от 07.04.2011 №3206-VI содержал определение, не допускающее двойного толкования: «члены семьи ─ лица, состоящие в браке, их дети, лица, находящиеся под опекой и попечительством, другие лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лица, которые совместно проживают, но не состоят в браке». Позже законодатели решили уточнить, что к членам семьи в целях противодействия коррупции относятся как несовершеннолетние, так и совершеннолетние дети. Так 14 мая 2013 года норма была изменена, и вместо слов «их дети» появилась конструкция «а также их дети, в том числе совершеннолетние», которая и перешла в новый закон.

Продолжение следует

В любом случае, декларанты будут пользоваться формально правильными, но некорректными с точки зрения содержания закона разъяснениями НАПК (ведь эти разъяснения дают прекрасную возможность для сокрытия фактически краденых активов).

С другой стороны, есть ч.2 ст. 19 Конституции, которая обязывает каждого чиновника действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены законами. Так с этой позиции объяснения НАПК не имеют никакого значения и не предоставляют каких-либо дополнительных правовых оснований поступать иначе, чем прописано в законе.

Поэтому ситуацию можно исправить только очередным изменением закона или новым обращением в Конституционный Суд. На то и другое необходимо время, которое государство фактически дарит коррупционерам, чтобы те «уладили» свои дела.

И с грустью приходится констатировать, что из-за разъяснения НАПК внедрение реальной финансовой прозрачности чиновников откладывается на неопределенное время.

Автор: Татьяна Иванович, 
советник, руководитель практики частных клиентов АО «Спенсер и Кауфманн»


Подписывайтесь на аккаунт Грушевского,5 в Twitter, Facebook и ВКонтакте: в одной ленте - все, что стоит знать о работе украинского и мировых парламентов.
g47_dec

Новости партнеров